基层银监部门人力资源整合构想

　　资源的稀缺性是一切组织面临的共同命题。作为银监会派出机构的基层银监部门也毫不例外地面临这一命题的考较，其中以人力资源的稀缺最为明显，可以说，人力资源的稀缺在某种程度上成了提高银行业监管工作的深度和实效的现实掣肘之一。在总编制受限的情况下，如何缓解人力资源稀缺的压力？人力资源整合显然是最直接和必然的抉择。

　　一、人力资源配置的现状

　　人力资源是所有资源中最宝贵、最积极、最活跃的资源，是实现有效银行监管的核心要素。银监会成立两年来，在人力资源相对稀缺的情况下，大刀阔斧强化银行业监管，积极推进银行业改革并取得明显成效。但随着监管工作的持续深入，人力资源的有限性与监管工作对资源需求的扩张性矛盾也日渐突出，这一矛盾在基层银监部门表现尤为明显；原有的人力资源配置模式逐步显现其缺憾和与监管现实的不适应性，集中表现为人力资源配置上的不均衡性。

　　1.人力资源区域配置的不均衡性

　　主要表现为经济金融发达地区与欠发达地区、监管工作量大的地区与相对较小的地区在人力资源配置上的非对称性。由于最初在组织结构设计上是采取由上而下、划一的模式，在人力资源的配置上基本没有充分考虑地区的差异性，导致各地区银行监管机构所拥有的人力资源与所负担的监管工作量不相匹配。这种情形突出表现在监管办事处力量的配置上，同样是3—4人的编制，各监管办事处之间在所承担的监管任务方面存在极大的不平衡性。以某地区为例，有的监管办事处所监管机构达200余家，所在地存、贷款总量均达数百亿元，而有的监管办所监管机构仅38家，所在地存、贷款总量均不足30亿元，人均监管机构数仅10余家。

　　2.人力资源部门配置的不均衡性

　　人力资源在基层银监部门内设部门之间分布的不均衡性，主要表现为监管部门设置及人员配置与所监管对象的多寡、所承担监管工作量的大小、所面临监管任务的复杂和难易程度的非对称性，以及监管部门与综合部门工作忙闲的不均衡性。

　　一方面，监管部门的设置存在职能过度细分与过度综合并存的现状。由于历史的因素，对同属国有商业银行的工、农、中、建四行的监管，职能划分过细，部分银监局目前还在仍沿用“一行一处”模式；而政策性银行、资产管理公司、邮政储蓄机构和外资银行的监管职能则集中在政策性银行和邮政储蓄机构监管处。由于工、农、中、建四行性质相同，业务结构类似，存在问题也基本雷同，因此对四家行的监管职能划分过细，既没必要，也与银监会关于同质同类监管的精神相左。这种格局的形成，沿革于银监会成立以前人民银行对国有银行与股份制银行分开监管的模式，相对目前的监管格局而言，其不适应性已日渐突出，其直接效应就是容易形成资源闲置、资源重叠和资源浪费。与此相反，政策性银行和邮政储蓄监管处（以下简称政邮处）的职能过分综合，显然也不利于监管工作的开展，不利于监管专业化的锻造，难以适应监管形势变化的需要。特别是随着外资银行进入国内市场的步伐加快，对外资银行的监管任务将越来越重，目前的将外资银行监管与政策性银行、资产管理公司、邮政储蓄机构监管集中由政邮处监管的组织设计将日显其弊端。同时，由于监管形势的变化，一些监管部门如农村合作金融机构所面临的监管任务十分繁重，其监管力量的配备也日显捉襟见肘。

　　另一方面，监管部门与综合部门忙闲程度客观上存在不均衡性。根据经验归纳，监管部门与综合部门在忙闲的时间分布上存在比较明显的反差：监管部门的忙碌高峰大致对应综合部门的低谷；反之亦然（必须说明的是，这种反差也不是绝对的，有时也会出现重叠的情况）。

　　3.人力资源开发与人力资源的管理不均衡性

　　随着监管理念的不断更新，基层银监部门对人力资源的重视程度与日俱增，在引进人才、挖掘人才、选拔人才方面采取了大量积极的举措。通过招聘方式，引进了一批学历层次高、综合素质好的大学生，为银监部门注入了新鲜力量；通过竞争上岗方式，选拔任用了一批年轻优秀的干部；通过开展形式多样的培训教育，加强了对员工的培训；通过开展丰富多彩的群众性活动，激发了年轻干部的积极性、创造性，增强了归属感……但客观地说，这仅仅是人力资源整合的萌芽，在人力资源的开发与人力资源管理方面还存在明显的不均衡性。

　　表现之一：人力资源管理的理念、手段仍相对滞后性。从人员数量和结构方面看，近年来，基层银监部门的人力资源状况的确得到较大的改善。以某银监局为例：在编人数较成立时增长了11.6% ，研究生以上学历的人数由19人增加到46人，占比由14.7%上升到31.9%%.但这种变化基本上仍是一种规模性的扩张，人力资源在内涵式发展方面尚相对滞后。一是对人的管理模式基本上还是一种传统意义上的“人事管理”，而非“人力资源管理”。二是人力资源管理力量相对薄弱，与人力资源规模及发展需要不相适应。一方面，人力资源管理人员数量偏少，工作压力大，使其难以将精力和注意力转移到人力资源战略管理，即构建可持续人力资源的独特的、有价值的人力资源定位管理；另一方面，人力资源管理人员的专业化程度尚不高，与人力资源管理的要求尚存一定的距离。

　　表现之二：人力资源管理三大系统建设的相对滞后性。科学的人力资源解决方案包括三大系统，即“权责平衡系统”、“人力资源激励系统”、“业绩管理与发展系统”。“权责平衡系统”指根据组织发展的目标，通过明确管理模式、进行组织结构优化和岗位描述等工作，进行职位上的权责分解，清晰界定不同组织、不同部门、不同岗位所承担的责任和所赋予的权利，做好"责-权-利"三者的分解、平衡和管理工作的工作体系：“人力资源激励系统”是推动组织战略目标实现的一个重要的工具，激励不仅对于员工的态度和行为有着重要的影响，而且还能够成为一种使当前员工的个人利益与组织的利益保持一致性的强有力工具，其实质是要重点解决两个平衡问题，一是内部平衡，二是外部平衡。内部平衡的基础是岗位责任和权力带来的对组织的影响度，通过岗位评估工具，区分出不同岗位对于组织的相对重要性，从而确定激励的内部序列；外部平衡的解决需要通过市场的手段，获取客观的市场信息，在匹配岗位责任的前提下进行组织内部的比较和对接，确定组织激励的市场竞争能力。“业绩管理与发展系统”的构建是为了保证组织与员工业绩的共同完成和发展，把组织战略目标的实现与员工个人发展目标紧密联系在一起。它更多关注于对员工的业绩管理和能力开发，建立一套完善的绩效考评体系，综合考评组织内不同类别人员的工作业绩、个人能力等各个方面，将绩效考评的结果一方面作为员工绩效工作发放的依据，一方面作为员工晋升、调整的依据，同时也作为员工内部发展通道实施的基础。从基层银监部门人力资源管理的现状看，尽管各银监局先后制定和完善了一系列制度和办法，但基本上还停留在人事管理的层面。在上述三个系统建设方面，尚未真正起步，特别是在岗位分析方面尚属空白。

　　二、人力资源整合基本思路

　　目前，基层银监部门在人力资源配置方面最突出的困难是人员紧张问题：监管部门人员紧缺，综合部门人员更缺；省局人员紧张，分局也紧张，监管办事处的人员与所担当的责任更其不相称。这种人员紧缺的局面，使银监会“让有限的人力资源在监管第一线充分发挥作用” 的愿景与实践存在一定的差距。因此，在目前格局下人力资源整合应立足于基层银监部门普遍人员少、监管任务重、监管环境复杂的实际，确定合适的目标：通过对组织结构的再设计，实现对人力资源的优化配置；通过对人力资源的优化配置，增强监管人员的“协调能力、融合能力、判断力和想象力”，激发创造性，培养一支专家型的监管队伍。

　　由于“组织内资源的配置主要依赖行政机制” ，因此人力资源的整合也主要依赖行政机制，即通过组织结构的再设计，辅以命令、执行、检查监督等手段来更有效地配置人力资源。从基层银监部门人力资源配置的现状出发，充分考虑现行体制和机制的约束，基层银监部门资源整合应遵循“经济性、效率性、协调性、使用性”原则，充分考虑可以投入资源整合的资源要素，充分论证资源整合策略的可行性；要以科学发展观为指导，按照“先横后直、先局部后总体、先初步后完全”的方式，循序推进；要因地制宜，因时制宜，精心设计，务求实用，努力降低整合成本，避免重复劳动和资源浪费。

　　所谓“先横后直”，就是先从银监局机构内各部门资源整合出发，通过对部门组织架构的再设计，实现对机构内部人力资源的初步整合，在此基础上，稳步推进银监局上下级机构之间的人力资源整合。基本思路是：按照同质同类监管的要求，对现行的内设机构组织模式进行再造、革新，并逐步由机构监管向功能监管转变；以监管办事处人力资源整合为切入点，通过改进现场检查模式，加强上下联动等手段，从时空上对基层银监部门上下级机构的人力资源进行整合，发挥整体资源优势。由于基层银监部门人力资源的整合客观上受现行体制、机制的约束，因此，只能是先局部后整体、先初步后完全，循序渐进，而不能不切实际，好高骛远。

　　从整合的方式看，主要需视整合的客体而异。在不考虑调动他人资源（关系资源）为监管目标服务的前提下，充分有效利用基层银监部门有限的人力资源（组织内的资源），实现监管目标，可以有两种基本方式：一是在既定的资源条件下，使组织目标更好地实现，即充分发挥现有人力资源的效能，多出监管成果；二是在既定的监管任务条件下，尽可能少地占用有限的人力资源，即节约监管成本。

　　三、银行人力资源整合的实施途径

　　人力资源整合是监管资源整合的基础也是核心，因为任何其他资源的整合都离不开人这一第一要素，都融入了人力资源整合的要求。只有人的解放，人的积极性、创造性的充分发挥，才能促进社会经济的发展，才能促进人的全面发展。中共十六届三中全会《决定》明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的指导思想，把如何通过激励机制来激发人的积极性和创造性问题提高到了一个事关发展大局、改革大局的重要层面；这也是基层银监部门在现行监管格局下整合人力资源的指导思想。

　　1.更新理念，实现“人事管理”向“人力资源管理”转变。

　　要从全新的角度，以系统、全局的眼光来理解人力资源管理，把人力资源管理作为全局战略来规划，而不是将其视为仅仅是人事部门的职责；要走出“人力资源管理”“重要”而不“主要”的悖论，扎扎实实地建立和完善现代人力资源管理所必须的体系、制度和机制和组织文化，改变人力资源管理被动服务监管工作及其他业务需要的局面。不仅要从形式上将工作从人事服务扩展到招聘、薪资管理、绩效考核、员工培训，而且要努力建立起各项人力资源管理职能间的系统联系，以发挥人力资源管理的整体功效。同时，要加强人力资源管理力量，努力提高人力资源管理人员的质量，培养一支专家型的人力资源管理队伍。

　　2.要努力构建适合基层银监部门特点的人力资源管理平台。

　　这一平台应具备普适性的技术分析能力：对职位、工作、人三者关系的分析，包括职位对基层银监部门的价值（存在的目的），如何衡量（分解的关键绩效指标），以及对任职人的素质要求。该平台将组织结构、基层银监部门文化予以实化，并可作为招聘、培训、考核、报酬等人力资源操作系统的基础依据。

　　3.建立健全人力资源管理的“三大体系”。

　　要加快基层银监部门“权责平衡系统”、“人力资源激励系统”、“业绩管理与发展系统”三大体系建设，重点是建立有效的人才评价机制、考核激励机制。要通过竞争上岗的制度化，促进员工整体理念的转变，实现“能上能下”的用人机制。一是要建立健全有利于优秀人才脱颖而出的用人机制。坚持任人唯贤、德才兼备的原则；坚持用好的作风选人，选作风好的人。坚持公开、平等、竞争、择优的原则；坚持能上能下，能进能出，优胜劣汰，不拘一格选贤任能。二是要建立科学的人才考核评价体系，从而形成正确的用人导向，形成一个“人人尽显其才，人才尽其所用”的良好氛围。三是要为人才创造拴心留人的良好环境。要形成尊重知识、尊重人才、鼓励创新的良好氛围，通过人力资源整合，激励各类人才有效地发挥自己的智慧和潜能，努力为银行监管工作多做贡献。

　　4.尝试建立监管“自由人”机制，形成可调剂监管部门和综合部门的用“人”量的“人力池”。

　　为弥补由于监管部门与综合部门工作量曲线的差异性造成的人力资源的闲置与短缺，可借鉴足、排球运动中的“自由人”模式，建立监管“自由人”机制：通过职业能力分析和综合考核，挑选一定数量的监管人员（可从现有监管处室中挑选）为监管“自由人”，充实到办公室、统计信息等部门，并明确其责任监管部门，与监管部门形成一对一关系。这种人员应具备较强的信息处理能力（包括分析能力、写作能力等），并佐以相应的岗位激励机制。现场检查需要的时候，“自由人”则随所对应的监管部门投入现场检查；现场检查一结束，则加入综合部门工作，并负责对责任部门现场检查报告的把关和对检查信息资源的加工提炼等工作。通过建立“自由人”机制，在监管部门和综合部门之间形成了一个可调剂人员余缺的“人力池”。这样，既可使监管部门和综合部门力量忙闲状况得到调剂，确保监管工作和综合业务的顺利开展（而不会因力量配备不足而将就、走过场），又能促进监管部门和综合部门干部的业务交流，为培养一支复合型监管人才奠定基础。

　　5.以组织结构的再设计人力资源整合的为基本载体

　　组织结构是资源的综合体。因此，组织结构设计上的创新是人力资源整合的基本载体。从目前基层银监部门组织结构的现状看，至少可以从以下方面进行一些积极探索：

　　一是改革现行的对国有商业银行的监管模式，在同质、同类机构监管方面进行人力资源整合。针对四家国有商业银行性质相同、业务结构基本相同，经营方式和风格大体相似，以及对四家行开展现场检查等监管工作方面步调的基本一致性，可将对国有商业银行的监管职能合并由一个部门执行。通过这一整合，节余的人力资源正好可以弥补其他监管部门如合作监管部门力量之不足。同时，对职能比较综合的部门，考虑其监管对象的发展趋势，可适当分设，增强专业化监管功能。如随着2006年底中国金融业对外资的全面开放，可以预见外资银行进入的势头会进一步加快，对外资银行的监管无论在监管力量还是在监管知识、监管手段方面，我们都将面临严峻的考验，因此，应视现有监管力量的许可情况，适时单设外资银行监管部门。

　　二是重新审视“管检分离”，探索职能制组织结构模式。由机构监管向功能监管转变，是银行业监管的总体发展态势。而职能监管的最大特点就是监管的专业化。与职能监管相匹配的应是职能制的组织模式，即以工作方法和技能作为部门划分的依据。尽管，从机构监管向职能监管还有一个过程，但从基层银监部门的实际出发，也并非无所作为。在目前情况下，我们认为，可以将对银行业机构行政管理的职能分离出来，即实行“管检分离”。尽管“管检分离”在银行监管的历史上沿用过很长一段时间，后又被抛弃，但重提“管检分离”并不应被看作是简单的回归，而是“螺旋式上升”——由机构监管向功能监管转变的起点。

　　建立单独的行政管理职能部门，不仅可以集中目前分散在各监管部门的行政管理人员，避免人力资源、物质资源和金融资源的重复配置，以便“让有限的人力资源在监管第一线发挥作用”；而且还有利于发挥行政管理职能人员的专长，激发其积极性和创造性，为人力资源的整合创造良好的条件。同时，便于整合力量研究银行业机构发展的新情况、新问题，包括业务创新方面的问题。

　　三是因地制宜，探索监管办事处管理的多种模式，实现多种模式并存。针对前述的县（市）监管办事处在人力资源配置上存在的地区不均衡状况及其在运作过程中面临的各种困难和问题， 从有利于提高监管效率、有利于节约监管成本和有利于保护、调动积极性出发，笔者认为，对监管办事处的设置模式进行再设计，不仅必要而且也存在现实可行性。

　　根据各地区经济金融发展的实际情况和监管办事处分布的地理特点，可以因地制宜选择以下三种模式：

　　（1）按县普设。即维持现行的“一县一设”模式，设立监管办事处，人员编制不增加，机构名称仍定为监管办事处，机构定位为管辖局的内设机构或非全建制派出机构。此一构想是基于以下认识：监管办事处只能是体制改革中的一种短期的、过渡性安排。

　　（2）全部集中。即将监管办事处力量全部集中至分局（或省局），延长分局（省局）的监管半径。选择该种模式的主要理由是：目前的监管形势较前些年已产生了明显的变化——金融机构违规经营相对少了，合规性监管的工作量也趋小，风险性监管的重要性日益突出。而风险性监管，按照新的监管理念要求，侧重点在对法人的监管，这就为监管力量的适当上收提供了可能。这种模式的选择须具备两个前提：一是各监管办所在地距分局所在地均较近（比如在2小时交通圈内）；二是管辖局能够承受安置集中人员带来的住宿、交通补助等财务压力。选择时机宜在农信社改革完成之后。

　　（3）相对集中。又包括两种形式：一是按片相对集中。即根据各县（市）之间在地域上相对集中的特点，将若干相邻县（市）的监管办集中于其中的某一县（市），实现监管力量的重新整合，在机构定位上可根据机构的大小设为办事处或支局。二是部分设、部分集中上收。即将部分距离分局近的监管办集中至分局，由分局内设科室负责所集中县（市）的监管工作，其余距分局较远的县仍按县（市）设置。

编辑：中国照明网-芷儿