人事档案制度:妨碍人才合理流动的壁垒

从“单位人”到“社会人”的嬗变

　　人事档案，一个小小的纸袋，却跟着我们一生，不知在什么时候，它就会影响着我们，甚至会改变着人生的轨迹。南京大学出版社新近出版的《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》对我国人事档案制度的形成、发展及其变革趋势进行了深刻剖析——     

　　人事档案制度是我国干部人事制度的一个重要组成部分。随着我国改革开放的深入和公共管理的转型，尤其是在人才强国的政策语境中，人事档案制度的改革日渐进入研究者的视野，有人甚至认为，人事档案制度已成为除户籍制度之外的又一个妨碍人才合理流动的公共政策壁垒，人事档案改革已经成为刻不容缓的问题。

　　从“汤国基档案事件”说起

　　“汤国基档案事件”在一段时间内曾是新闻媒体报道的对象和公众议论的焦点。汤国基，1983年8月师专毕业后被分配回原籍乡办初中任炊事员，但一直未安排上岗。这些年来他多次欲调其他单位，但经用人单位政审均未调动成功。2002年的一天下午，汤国基接到挂靠单位的一个电话，要求其赶快回去办理精神残疾手续以应付再就业检查。此时，他第一次听到有人以组织的名义对他说他“是一个精神病人”。于是他找到了20多年来他处处碰壁、生活极不稳定的原因，那就是他的人事档案中有“考虑到该生长期患有头昏失眠等疾病，有时精神有反常现象”和“个性强、多疑善忌……有严重的神经官能症、不宜于担任教学工作”等等的档案评语。而此前，汤国基对此一无所知。所以，人事档案，就那么一个小小的纸袋，却跟着每个人的一生，不知什么时候，不知是哪件事，就会影响着我们，甚至改变着我们的人生轨迹。履历、自传、鉴定、考核、职务、学历学位、奖惩、工资、退休、退职……但那里面写着什么，我们个人却不得而知。

　　人事档案制度作为一种公共管理工具，其变革势在必行

　　我国传统的人事档案管理制度始于延安整风时期那样一个特殊的历史时期，一般地说，人事档案较能集中地反映一个人一生的方方面面，有利于组织历史、全面地考察、了解和正确选拔使用干部。可以说，自上世纪50年代以来，人事档案作为一项常规性的公共管理工具在我国的信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面起着重要作用。同时，我们也必须看到，这一制度的弊端同样也十分明显，按照现有的人事档案规定，任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案。这样严重的信息不对称，导致人事档案缺乏应有的监督。有的因为一句评语而导致应聘、升迁碰壁。

　　随着经济社会的转轨，传统的单位制度正在悄然发生着变化，单位对个人的束缚正在逐渐松动，传统的单位承担的社会功能正在削弱，“单位人”已经正逐渐向“社会人”演变。我们知道，户籍藩篱、强制性婚检、强制性拆迁等政策在慢慢走向消融:婚姻登记中的单位证明取消了，报考研究生的单位证明取消了，不少城市的暂住证也在逐步取消……独立人格、自由流动正成为多数人的普遍要求，个人对单位的人身依附大不如前，政府正在由“无限政府”走向“有限政府”，公共政策的人性化和公共管理的社会化正在积极推行。而传统的公共人事管理中的“双轨制”却人为地割裂了“单位人”与“社会人”的联系，“字面上的政策”与“行动中的政策”之间的冲突，正在社会转型中凸显出来。在这种情况下，具有政治身份等级、社会身份等级与资源分配等级特点的带有强烈“符号化政治”色彩的传统人事档案制度的变革也就势在必然了。

　　人事档案为什么会出现“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来不要”的尴尬局面

　　随着改革开放的深入与市场经济的发展、公共领域的扩大与市民社会的成形，原有人事档案政策已无法适应时代转型的要求，其弊端与缺陷越来越明显地显露出来。有人认为，人事档案现在面临这样一种尴尬局面:在许多人的心目中，人事档案成为“说起来重要，排起来次要，用起来需(必)要，忙起来忘掉(不要)”的“鸡肋”，食之无味，弃之可惜。传统人事档案制度执行中所出现的各种各样不规范现象非常突出，“弃档死档”、“人档脱节”、“人质档案”、“档案克隆”、“虚假档案”现象普遍存在。

　　根据记者对人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及贵州、四川等省人才交流服务中心的不完全统计，全国至少有60万“弃档族”。仅成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年。清理“死档”已经成为存放档案的单位和中介机构非常头痛的事情。所有这些说明，传统人事档案的功能正在大大减弱和退化。

　　关于人事档案制度的研究才刚刚“破题”

　　《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》一书是我对公共管理研究的一个成果。研究中由于没有现成的、充足的资料可资参考和借鉴，再加上现行法律和制度在此方面的“严禁性”规定，使本书的研究难度系数加大。但是，作为一个研究者，关注重大现实问题的激情和知识分子的责任催促着这个涉及众多公民行为的政策研究的开展。2003年，全国人才工作会议曾提出，进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制，并特别强调了“发展人事代理业务，改革户籍、人事档案管理制度，放宽户籍准入政策。因此，可以说，对这一问题的探讨是在公共事业单位体制改革和人事体制改革的宏大背景下进行的。本书主题的构思和撰写，试图反映中国几十年来公共政策文本和公共事务管理的一致与矛盾，反映个人、组织与国家对于制度的依存和互动。因此，建立在典型案例分析和部分研究资料积累的基础上，对人事档案及其制度的历史与现实考察是必须的。
 
　　需要说明的是，人事档案制度是一项涉及众多公民生存和发展的公共政策，是关于人事档案生产、保存、借阅、转递及其管理的基本规则体系。本书无意从微观层面上对人事档案管理作具体的技术性探讨，而主要侧重于宏观层面上的政策性或制度性探讨，即对人事档案制度的形成、结构、功能、流通及其环境适应性等方面作系列考察。本书也无意于对人事档案的三大类即干部档案、工人档案、学生档案作分门别类式的具体研究，而主要立足于对计划经济体制下所形成的干部档案进行变迁性探讨。

编辑：中国照明网     吴玉林