社保法：授权性条款太多恐成“空中楼阁”

　　10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），2011年7月1日开始实行。《社会保险法》历经三年，经过四次审议后，终于尘埃落定。

　　长期以来，中国的社会保障立法主要以行政法规、规章和政策的形式出现，其制定主体主要是国务院各部委。而且，其中大部分都是以部委“通知”、“暂行规定”或“办法”的形式发布的行政规章。这就使得社保基金监管的法律层次非常之低，权威性不足。因此，该法的颁布实施，具有划时代的意义。它是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，与劳动法、公务员法等共同构成了我国人力资源和社会保障法律体系的顶层架构。

　　《社会保险法》涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，是关乎公民基本保障的法律。它自从1994年列入国家立法规划至表决通过，已经在立法之路上徘徊了16年之久。

　　此次立法规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。同时，还规定要建立异地就医医疗费用结算制度。那么，本次立法的亮点是什么，其不足又是什么？它的出台具有何种重大的意义？其在执法的过程中会遇到何种障碍？养老保险全国统筹有没有具体的步骤和时间表？带了这些问题，本报记者采访了中南大学ＰＰＬＧ研究中心研究员杨孟著和江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕等业界专家，对社会保险法的热点问题做深度解读分析。

　　立法意义

　　《社会保险法》是“安全网”和“减压阀”

　　《社会保险法》首次以法律的形式确认养老金全国统筹，参保人员（养老保险缴费不满十五年）可以异地结算医疗费用、工伤报销费用范围扩大、社会保险基金管理更透明等。这些都使得人民的生活更有保障。

　　对此，杨孟著表示，“在社保制度方面，我国首次以法律的形式确立了覆盖城乡的社保体系；在制度设计和实施方面，特别强调了对参保人员合法权益的保障，包括退保行为认定为违法、确保参保劳动者不再受缴费年限限制、解决了退休金统筹差异的问题、以及确保工伤受害者的工伤待遇等方面；在社保费征缴、监督和法律责任方面也有了新的创新和突破。”

　　“社会保险法是我国社会保障制度的一部基本法，对于加快发展我国的社会保障事业具有里程碑意义。它提升了我国社会保障制度的法律位阶，进一步丰富完善了我国社会保障法律法规体系，构筑了强大的社会经济运行‘安全网’和‘减压阀’，确保我国社会保障有法可依、执法必严、违法必究。同时，它对于为加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，维护社会和谐稳定、全面建设小康社会必将发挥重要作用。” 杨孟著说。

　　人力资源和社会保障部认为，《社会保险法》的出台，一方面可将各地分散且层阶较低的法规规章加以整合，提高统筹层次；另一方面则将进一步增强制度的强制性、权威性和稳定性。

　　法规质疑

　　授权性条款太多 操作性不强

　　在关注《社会保险法》出台亮点的同时，我们必须十分清醒的看到另外一个事实———它仍旧存在一些漏洞和不合理的因素。

　　在《社会保障法》审议过程中，就有常委委员提出，草案对社会保险的一些重要制度授权太多，操作性不强。比如，“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”、“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”等等。除此之外，还有近十个授权性条款。内容涉及社会保险基金监督管理制度；公职人员参加养老保险的办法；社会保险费的征收主体；社会保险统筹层次的时间及步骤；社会保险基金的保值增值等方面。舆论认为，这些授权性条款并不具有很强的说服力，让这部良法恰似“空中楼阁”。

　　“过多的授权性条款的存在，是各‘利益集团’在既定的约束条件下争取‘部门利益’最大化博弈均衡的结果。其直接后果是，加大了执法的难度和不确定性，降低了实施中的可操作性和法律效力，提高了寻租费用和执行成本。建议国务院有关部门抓紧制定相关配套措施，尽快弥补法律缺陷。”杨孟著表示。

　　目前，社会保险法的征缴由社会保险经办机构和地税机构分别征收，业界专家认为，现实操作中，同时存在两个征收机构，不仅影响制度整合，且存在记账不清的风险。

　　杨孟著对此提出了自己的见解。他说：“社会保险费实行统一征收，对于加强社会保险费的征收管理，提高征缴效率，完善社会保险管理体制具有十分重要的意义。根据当前我国的现实情况，国务院在制定实施步骤和具体办法时，规定由地税部门统一征收的可能性很大。这主要基于以下理由：首先，符合社会保险 ‘费改税’的改革目标和制度演进路径，具有超前性和前瞻性，有利于减少‘转轨’成本；其次，从社会保险管理体制机制角度考察，有利于完善社会保险内部制衡机制，防范道德风险，避免职能交叉、重复和监管误区等问题；第三，在征管模式、手段、以及资源优化配置等方面，地税部门较之社会保险经办机构具有绝对的优势。”杨孟著说。

　　之所以会有那么多的授权条款，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，根本上是因为我国的社保制度不是一揽子设计，缺乏完整性和前瞻性，没有一次性解决全部潜在问题，而是遇到一个问题试图解决一个问题，不断打补丁，结果造成补丁摞补丁。制定社保法，本是一揽子解决社保设计问题的一个机会，然而，令人遗憾的是，此次法规最终出台，仍然回避了种种矛盾，对社保制度的推进程度极为有限。 

　　人大常委会杜宜瑾委员表示，这部法律中授权国务院另行规定的太多。“作为一部法律适当的授权是可以的，如果过多是不恰当的。一些很重要的东西都授权了，这样立法不严肃。”杜宜瑾说。

　　评论人士认为，无论如何，一部法律，应该经得起人们推敲，拒绝模棱两可的规定，给人们一个清晰明朗的守法执法空间。

　　社保基金 

　　“社保基金监管体制不合理”

　　《社会保险法》在社保基金的管理方面，做出了一些新的规定，比如工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督；再如，社保统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督等。

　　但是，即便如此，也让人心存质疑。

　　刘志耕认为，实际关于社保基金的问题主要涉及三方面：一是来源，二是管理，三是使用。

　　“来源的问题是要加强对应缴纳保险法的依法征收，应该缴纳的一定要足额缴纳，这里涉及法人和公民的自觉性，以及加强征收与对征管工作的监督和检查的问题。”刘志耕说。