谁在分享1524亿元失业保险基金?

　　近十年，中国失业保险基金10年增长了近9倍，2009年累计达1524亿元

　　全国1.4亿外出农民工，只有11%左右参加了失业保险

　　瞄准率低造成的支出较少又进一步导致了中国失业保险基金的迅速增长

　　“我现在早饭不吃，每天就是吃馒头，没有钱啊。有时候我帮人干活，人家的大饼我吃一些。”这样说的时候，瘦小的刘玉霞眼睛里泛着泪花。

　　这里是通州区人力资源和社会保障局专门负责劳动争议立案的一个办公室里。刘玉霞原本在通州一家家具厂打工。做了一段时间，厂里一直拖欠工资，连吃饭都成问题时，她气愤地离开了那家工厂。但此后却一直在失业状态。

　　当记者询问厂里有无上失业保险时，她回答：“什么保险都没上。工资都不想给，还给上保险？”

　　失业的农民工刘玉霞因为没有上失业保险，理所当然领不到失业保险金。据国家统计局统计，全国1.4亿外出农民工，只有11%左右参加了失业保险。

　　苗军却属于完全不同的一个群体：他有良好的教育背景，在一个待遇不错的事业单位拥有一个稳定的职位。失业对他来说很遥远。工作三年了，苗军还没听说单位开除过员工。

　　尽管无失业之虞，苗军的工资单上每月有一项固定的扣除：30多元失业保险金。苗军从没想过自己有一天会去领失业金，对这项扣除，他大度地说：“反正也没有多少钱，全当是为农民工兄弟作贡献了。”

　　苗军当然不知道，大部分农民工领受不到他的这份情谊。

　　瞄准 瞄准

　　刘玉霞们需要失业保险，但是却不拥有失业保险；苗军们很难失业，却月月要交失业保险金。

　　这就是中国失业保险的现状：1524亿元，这是块以失业保险的名义聚垒起来的巨大蛋糕。数以亿计的农民工被排除在这块大蛋糕之外——他们没有参与失业保险，被覆盖的人群（尤指稳定的事业单位员工）却很难有机会享受到失业保险。

　　这一现象说明，中国失业保险制度的瞄准率出现了严重的偏差。所谓瞄准率，指的是某项制度在设计过程针对目标人群并能使目标人群受益的准确度。

　　根据统计，自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，在金融危机期间的2007和 2008年仍连年走低，到2009年出人意料地创下2002年以来最低点。而同期城镇登记失业率曲线则略微上扬，形成一个“剪刀口”。

　　失业人数大幅增加，但受益人数却连续下降，尤其考虑到金融危机期间中国新增的2500万失业人员（几乎全是农民工），这个不合时宜的“剪刀口”在世界各国失业保险基金支出吃紧的背景之下显得尤为引人注目。

　　中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，出现“剪刀口”有多方面原因，其中一个重要原因就是失业保险制度的瞄准率低。

　　他分析，由于参保意识淡漠等原因，流动性较大和失业风险较大的群体没有被覆盖进来，覆盖进来的群体中有相当一部分人就业比较稳定。再加上统筹层次太低和财政分灶吃饭等原因，失业保险制度出现“反向选择”。

　　“也就是说，低风险群体常常受到失业保险制度的欢迎，而真正需要失业保险的高风险群体则常常没有被‘选’进来，因为他们不能为地方失业保险基金增长作出贡献。这就是一种反向选择。”郑秉文说。

　　根据官方统计，2009年农民工参加失业保险1643万人，按全国农民工2.30亿这个“大口径”来计算，其参保率仅为7.1%；如按“外出农民工”为1.45亿这个“小口径”来计算，参保率为11.3%.

　　2009年全国领取失业金人数仅为484万人。郑秉文算了这样一笔账，即使假定这些受益人全部为农民工，大口径下领取失业金的农民工仅为2.1%，小口径下是3.3%.

　　“这个覆盖率和瞄准率的确是非常低的。”郑秉文说。

　　瞄准率低造成的支出较少直接导致了中国失业保险基金的迅速增长。中国失业保险基金累计结余从1999年的160亿元激增至2009年的1524亿元，10年增长了近9倍，年均增长率近20%.

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为，这样大规模的基金结余，充分说明中国失业保险的运行效率不够，社会稳定器的功能没有充分发挥。

　　如何改变这种现状？郑秉文建议，失业保险制度的受益人对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，以避免“剪刀口”的进一步扩大，这既是目前缓解失业保险基金压力的一个途径，也是充分发挥失业保险制度功能的本质体现。

　　要达到这些目标，有几项工作必须尽快做起来：改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止失业保险基金增长至高无上的盲目崇拜。

　　奶酪与调节阀

　　每月稳定地缴纳失业保险金却难有机会享受到失业保险的事业单位参保人是失业保险制度最大的一块奶酪。

　　《失业保险条例》第六条规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费，职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。据人力资源和社会保障部的统计，到2008年，全国事业单位参保人数上升到2438万人，占全国事业单位职工总数2915万人的83.6%，占当年失业保险参保人数1.24亿人的20%.

　　根据郑秉文的计算，在目前1524亿元累计结余中，事业单位缴费大约总计贡献了422亿元，即27.6%来自事业单位或可视由事业单位缴费形成。

　　郑秉文把事业单位对失业保险基金的贡献视作一种隐性的转移支付。

　　“从某种意义上说，10年前将事业单位纳入失业保险制度是一个最大的‘反向选择’，即使在今天，事业单位分类制改革才刚刚开始，事业单位用工制度改革遥遥无期，因此，事业单位是失业保险制度一个最大的奶酪。”郑秉文分析。

　　郑秉文认为，在目前失业保险基金统筹层次十分低下的情况下，由于财政分灶吃饭等体制约束，统筹单位难免会出现故意对参保群体进行的利己主义的 “撇奶油行为”。也就是说，容易完成覆盖率、征缴收入等指标任务、对失业保险增长容易作出贡献的人群（比如事业单位员工），受到失业保险统筹单位的欢迎。