谁在分享1524亿元失业保险基金?

　　《失业保险条例》规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，失业保险金征收后集中到这些城市中，由地级以上城市统一调度。但事实上，据《第一财经日报》调查，目前有许多地区并没有实现市级统筹。

　　据记者看到的一份12月1日发出的《河北省人民政府办公厅关于推进失业保险市级统筹有关问题的通知》，通知中明确的工作目标是“自2011年1月1日起，在全省范围内全部实现失业保险市级统筹”。据记者了解，目前河北省的失业保险属于县市级统筹。

　　该通知同时要求，各设区市政府要将失业保险工作纳入目标考核，对完成或超额完成失业保险覆盖人数、缴费基数核定、缴费申报、征缴收入和稽核等指标任务的，由设区市财政部门给予市、县两级经办机构和地税机关一定的业务经费补助及工作人员奖励，并形成长效机制。

　　可以想见，在这样的考核要求之下，出现故意的 “撇奶油”行为就不足为怪了。可以说，这种“反向选择”是失业保险统筹层次低下和地方政府道德风险的一个必然结果。

　　与基本养老保险和医疗保险制度不同的是，失业保险基金的支付风险及其财务可持续性具有较强的周期性，受经济景气的影响非常大。正是基于失业保险基金的这个特征，郑秉文提出可将事业单位缴费视为一个“制度收入调节阀”。

　　郑秉文认为，在失业保险基金投资体制眼下难有突破、事业单位用工制度改革难以一步到位的情况下，事业单位缴费作为基金收入的一个“调节阀”，可以缓解失业保险基金规模激增的压力。也就是说，在失业保险基金规模较大时可暂时下调事业单位的缴费比例，反之在失业高峰时可临时上调。

　　自动调节和“预警红线”

　　将事业单位设立为调节阀也意味着失业保险基金管理制度不再是铁板一块地僵化不动，而是根据经济景气等变动随之变化的较为灵活的制度。

　　由于失业风险与经济大环境相关，因而风险比较集中，再加上道德风险使保险商很难辨明和判断失业的真正原因，因此，失业被认为是一种市场不可保的风险，只能由国家作为一项公共产品予以提供。

　　郑秉文认为，由国家“垄断提供”的失业保险项目制定的费率也具有垄断性。如果失业保险基金规模过高，在其他政策既定的前提下，建立缴费的“自动调节机制”便十分必要，这也是社会保险制度公平性的一个具体体现。

　　2008年年底，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局3个部门联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发[2008]117号），提出了阶段性降低失业保险费率、缓缴失业保险费等一系列社保新政。

　　据统计，2009年1~6月，通过降低失业保险费率和缓缴失业保险费，直接减轻企业负担达42亿元，涉及企业290万户、职工8200万人。

　　郑秉文认为，这种在特别时期减缓费率做法是反周期的一项临时措施，而不是一个制度安排。他建议在未来修订的《失业保险条例》中，应当以立法形式固定下来，给地方政府以足够的自主权，将费率的“自动调节机制”建立起来。

　　除了自动调节机制外，郑秉文建议，中国的失业保险管理有必要设立预警红线，以充分发挥失业保险的反危机功能，减少失业导致的贫困发生率。

　　第一条是为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。但要设立这条红线，障碍在于中国目前尚无一个为各界所接受的“总失业率”。

　　正在使用的城镇登记失业率已经被普遍认为无法真实反映中国的实际失业状况。据国家统计局称，从2011年开始，中国将启用新的失业数据——调查失业率。调查失业率虽被认为是基于城镇常住人口且样本有限，但较城镇登记失业率，将可以更加真实地反映中国的失业状况。

　　张车伟则认为，当前中国失业保险享受时间相对并不短，问题关键在于待遇太低。他提出，应该确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利和义务相结合。

　　据记者了解，目前各地失业金标准不一，但都大大低于最低工资标准。比如北京，今年7月1日上调后的失业金（最低档）为每月632元，上调前仅为562元。

　　郑秉文提出的第二条红线是为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。根据美国的规定，一旦“参保失业率”超过5%这个红线，“延伸失业金”程序便开始启动。

　　由于瞄准率过低，“参保失业率”可能出现与“总失业率”变化方向相反的情况。尽管如此，郑秉文认为，仍然可以通过中央政府定期公布统一参考值或者省级政府自行确定的方式设定预警红线。

　　第三是为“失业受益率”设定一条红线。“失业受益率”（RR. Recipiency Rate）是指失业金领取人数占全国失业人数的百分比，被认为是衡量一国失业保险制度瞄准率和覆盖率的一个主要标尺。

　　由于城镇登记失业率难以给出一个真实的“失业受益率”，为其设定一条自动启动的预警红线并采取相应措施就显得十分困难。鉴于此，郑秉文建议，可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度时，经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。

　　“从目前来看，中国的失业保险基金还将继续呈刚性增长，因此改革现行的失业保险管理制度已经是刻不容缓了。《社会保险法》刚刚通过，这为修订《失业保险条例》打下了基础，同时，失业保险制度存在的这些问题使修订工作提到了案头。”郑秉文说。